为更多农民提供安居保障

——从鲁甸抗震救灾看全省农村危房改造和地震安居房建设的成效与推进

◆云南日报记者张子卓朱丹

在鲁甸6.5级地震震中龙头山镇龙泉社区，老街几乎夷为平地，新街却没有一幢出现结构性的严重损坏。

杨云彩的新家就在新街。8月3日下午，孩子们放假在新家，杨云彩自己则在沙坝老家院子里。地震袭来，住了几十年的4间土坯房在她面前瞬间崩塌。她稍一定神，便拼命赶回新家，孩子们安然无恙。

新街建设，住建部门全程介入。新集镇房屋全面使用“圈梁+构造柱”的设计，有效增强了这些砖混结构房屋的抗震性能。鲁甸县住建局局长高爱国说。

一个社区两种命运，折射出的是我省预防和处置地震灾害十大能力建设取得的明显成效和付出的巨大努力。

年5月12日汶川大地震后没几天，省委、省政府就审时度势，提出了防震减灾十大能力建设：从当年起，用5年时间，筹措亿元左右资金，实施10项重大措施，进一步建立健全我省地震灾害应急管理体系，全面提高应对地震灾害的组织指挥能力和综合处置能力，最大限度地减少地震灾害造成的损失，有效保护人民群众生命财产安全。

而对农村危房改造，我们的步伐从未停歇——年至年，全省共完成农村危房拆除重建和加固改造万户，农村危房总量由万户、占全省农房总户数61%，减少到多万户、占农房总户数26%。但云南是一个自然灾害频发的省份，省住建厅数据显示，仅年以来，我省境内发生或邻区发生影响到我省的破坏性地震就有15组，造成了严重的人员伤亡和财产损失。全省个县市区属抗震设防烈度7度及其以上地区，从现在起到年，云南将经历一个强震活跃期。

8月21日召开的省委常委（扩大）会议提出，要进一步牢固树立“变被动救灾为主动防灾减灾”的思想，把灾后的钱花在灾前，全面提高防灾减灾能力。把恢复重建与生态修复、城镇化建设、新农村建设有机结合起来，在积极争取中央支持的基础上，整合各种资源、统筹各方力量，充分发挥群众的积极性，加快实施防震安居工程和农村危房改造，优先安排地震多发区农村危房改造，尽快消灭农村土坯房。

这是省委、省政府的决心，也是全省人民的期盼。

直面现实

变被动救灾为主动减灾

把人民群众生命财产安全放在高于一切的位置，变被动救灾为主动减灾。困难面前，云南从来都不缺乏创新推动的智慧和决心。

早在年，云南从薄弱的财政资金中划出专项经费，同时争取中央支持，启动了茅草房、杈杈房改造；年启动农村民居地震安全工程；年抓住国家对云南实施农村危房改造试点的机会，把农村危房改造和地震安居房建设统筹起来，采取中央财政、省级财政各补一点，有条件的州市再补一点的方法，按“政府主导，农民自主自愿”的原则推进，每年争取完成几十万户。

也就是在年，全省还有农村危房万户，占全省农房总数的45%。如果按重建每户最低10万元的标准计算，全部完成需要0亿元，这显然是任何一个省级政府都无法独立完成的，云南只有努力争取得到国家的支持。

由于国家农村危房改造试点的指标有限，每年全国只有约个指标，所以省领导每年都要到相关部委去争取，把中央财政资金与省级财政资金整合推进，每年完成几十万户农村危房改造和地震安居房建设。

在资金有限而农村危房众多的困局下，云南对局部危房进行加固修缮，对整体危房拆除重建。万户危房中，局部危房有万户，整体危房有万户。

据测算，要盖一栋具有抗震能力的住房，至少需要6万至9万元。像鲁甸县的一些贫困山区，农民年均收入仅两三千元，要盖一栋近10万元的房子负担可想而知。

反观全省，到年底云南有农村贫困人口万人，居全国第2位。到年末，人均纯收入在6元至元的中等、中低收入家庭建房困难户有多万户，占全省农村总户数的49%。

即便有财政资金补助，一些贫困山区的农户也不得不放弃危房改造指标，而在一些经济条件稍好的地区，指标还不够大家抢。

为此，年我省再次提高了中央和省级补助资金标准，一般县每户1.万元，贫困县每户1.万元，贫困边境县每户1.65万元。各地又将改造对象分为特困户、中度贫困户和其他贫困户3类进行分类补助。其中，边境县特困户每户3.2万元，中度贫困户每户1.7万元，其他贫困户每户1.2万元；贫困边境县特困户每户3.7万元，中度贫困户每户2.2万元，其他贫困户每户1.2万元。

危房改造

抗震能力显著提升

在灾难来临时，重建改造的房屋抗灾减灾能力经受住了检验。在鲁甸6.5级地震中，经过重建和改造的民房倒塌及损毁率较低，较好地保护了人民群众生命及财产安全。

年以来，鲁甸县实施农村危房改造及地震安居工程1.万户，在地震中倒塌损毁户、仅占0.7%；严重受损户、占3.4%；轻度受损户、占5.8%；未受损1.万户、占90.1%。倒塌受损民房集中在震中，地震烈度7度及以下区域农危改民房均未受损。

巧家县实施农村危房改造及地震安居工程1.55万户，地震中，除受灾严重的包谷垴乡较早实施加固改造的户严重受损、户轻度受损外，包谷垴乡、新店镇年以来分别实施的户、户农村危房改造及地震安居工程均未受损。

会泽县实施农村危房改造及地震安居工程户，纸厂乡实施的户农村危房改造及地震安居工程除1户被水淹没，其余均未受损。

事实说明，农村危房改造和地震安居工程的实施，使农村民房抗震能力得到显著提升。

对于一些网络和外地媒体报道的鲁甸地震灾区今年地震安居房建设还没有完成1%的说法，记者从省住建厅村镇建设处获悉，云南的地震安居房建设每年都完成了全部指标。按照鲁甸当地村民盖房子的习惯，春节后村民外出打工的多，雨季也不能施工，村民大多在每年的秋冬季，也就是年底前才开始盖房子。

坚定信念

尽快消灭农村土坯房

从鲁甸6.5级地震受灾统计情况来看，越是贫穷建不起新房的地方，受灾越严重；越是灾害严重的地方，房子就越差。

年至年，全省共下达中央及省级农村危房改造补助资金.32亿元，其中中央补助资金73.37亿元，省级配套补助资金34.95亿元，州市和县市区投入资金5.亿元，企业和社会捐助约3.2亿元，完成建设总投资亿元。5年共安排农村危房及地震安居工程改造任务.62万户，其中拆除重建95.6万户，修缮加固46.92万户。在农村危房改造和地震安居房建设中，不少地方着眼于乡村整体风貌，统筹规划，与新农村建设、村庄整治、发展乡村旅游等相协调，靠山体现山的特色、靠水体现水的优势，美化了村庄的田园风光，展现了村庄发展新姿，提升了人居环境。

而由于每年地震、洪涝、泥石流等自然灾害频发，云南的危房数量还在大幅增加。年至年，云南共发生破坏性地震7次，超过17万户民房受损。

截至年底，全省仍有农村危房约万户。这万户若要改为灾前防治，这是一个巨大而沉重的数字！

如果按重建每户最低6万元的标准计算，全部完成需要多亿元；如果按每年完成30万户计算，就算不新增危房，至少需要7年多时间……

一栋房子毁了，数月就可以建起来，而要改变万个家庭的居住面貌，需要的不仅是勇气，需要的更是改革和创新！

全面消除土坯房，我们需要拿出面对灾害时的勇气与力量，在改革的道路上摸索前进。

消灭农村土坯房不仅仅是住建部门的事，它需要整合各涉农条条块块的资金，把所有资金扭成一股绳，集中财力办大事。

我们知道，农业部门在推美丽乡村建设；扶贫系统对贫困农户实施产业扶贫、小额信贷、异地搬迁扶贫；省移民局在安排每年的移民安置工作……每一个厅局都有其自成系统、“独立运行”的财政资金安排计划。

虽然云南在财政改革中提出了着力强化专项资金管理，防止资金安排零散化、碎片化，集中财力办大事。但是在推进中仍是困难重重。

我们需要进一步争取中央和各有关部门的大力支持，需要各级各部门排除部门利益干扰，全心全意出谋划策，集思广益。

同时，我省个县（市、区）7度高烈度抗震设防地区，所分布地区的农村大部分经济条件差，原有房屋不具备抗震能力，仅靠加固改造，房屋难以达到抗震设防标准，需要从政策和资金方面对这些地区作出倾斜，建议国家单列地震多发、易发地区的农村危房改造计划，并提高支持标准，才能带动当地老百姓盖上一栋地震安居房，真正让这些指标发挥作用。

发展的路不可能一帆风顺。云南要与全国同步在年实现小康，就必须解决好农民的居住问题，让广大农村群众拥有一个安全、美丽的家园。

共筑家园安居云南

◆云南日报记者张子卓朱丹

年~年，全省累计完成农村危旧房改造.5万户，其中，农村民居加固改造和拆除重建47万户，受益人口达到万人；地震灾区民房恢复重建18万户；茅草房、杈杈房改造70万户；其他农村保障性住房45.5万户。

年~年，全省实施民居地震安全工程38.5万户,其中拆除重建5.5万户，修缮加固33.3万户。

年国家对云南省实施农村危房改造试点以来，至年共下达云南省农村危房改造任务95.6万户，其中年40.3万户，年17.8万户。云南省5年共安排农村危房改造任务.52万户，其中拆除重建95.6万户，修缮加固46.92万户。

年，云南省安排农村危房改造任务30万户，其中拆除重建19.2万户，修缮加固7.8万户，统筹实施扶贫安居、易地扶贫搬迁、国家易地扶贫搬迁、灾后民房恢复重建、地质灾害搬迁、工程移民搬迁等3万户。为此，中央给予云南省17.亿元补助资金，云南省财政按中央补助的进行50%配套，安排省级补助资金达8.6亿元。

灾害袭来，再次引发我们对生命的关切，对发展方式的思考。

在鲁甸6.5级地震中倒塌的多为土坯房。房屋倒塌严重的村子里，土坯房占到九成以上。

来自省住建厅的数据让人瞠目：年，我省农村危房总量万户，占万户农房总户数的61％。年至年，全省共统筹完成了农村危房拆除重建和加固改造万户，农村危房总量减少到万户，占农房总户数的26%。一方面，我们大力推进农村危房的重建和改造；一方面由于地震、洪涝、泥石流等自然灾害频发，我省危房数量还在大幅增加。

这就是云南的现实。国土面积大，山区占94%；农村居民多，城乡差距大。解决好农村和农民的问题，关系到云南要在年与全国同步建成小康，关系到云南的全面发展和稳定。

为此，我省年启动了茅草房、杈杈房改造等农村危旧房改造工作，年启动了农村民居地震安全工程，年利用财政部资金和省级资金把农村危房改造和地震安居房建设整合推进。正是这个政策红利和领导者的决心，彻底改变了沧源佤族自治县的户住在茅草房里的各族兄弟姐妹的生活。

在党中央和省委、省政府的亲切关怀和大力支持下，财政资金每户补助4万元，农户自己备砂、备石、自动拆房、互帮互助，沧源县户佤族、傣族、彝族群众终于在年4月搬出茅草房，住进了宽敞明亮、安全舒适的宅院。这些宅院设计有60至平方米等9种具有佤族、傣族、彝族民族风格特色的建筑户型供农户选择。根据村落大小，还配置了路网、路灯、绿化、文化活动室、活动场所、公厕、敬老院、学校、托儿所、垃圾坑、养殖小区等功能设施。这项被称为“佤山幸福工程”的民心工程共投入建设资金12.1亿元，其中政府投资5.3亿元，拉动群众投入6.8亿元。

户群众搬进了舒适安全的新宅，是我省实施农村危房改造和地震安居房建设中的一个亮点，更是此项工作继续推进的动力和新的起点。

创新整合

探索云南发展经验

“农村危房改造及地震安居工程”，这是省委、省政府站在全省发展大局的高度上，站在长远持续发展的深度上，对资源进行的一次大整合，是对发展方式上进行的一次创新。

6年，针对全省多万户农村民居无抗震设防措施且老旧失修的实际，我省开展了农村民居地震安全工程试点。

年，省政府出台了《关于实施农村民居地震安全工程的意见》，并在全省范围内全面实施。

年，在全省农村民居地震安全工程建设暨农村危旧房屋改造现场会议上，时任省委副书记、省长秦光荣指出：要把农村民居地震安全工程作为建设社会主义新农村的一项重要工作来抓，坚持以民为本来落实这项功在当代、惠及子孙的历史任务。

年国家出台农村危房改造补助政策后，我省将农村危房改造与地震安全工程整合实施。5年来，各地按照“政府主导、部门协调、社会参与、各司其职、各记其功”的原则，采取中央和地方财政补助一点、各部门统筹一点、社会捐助一点、群众自筹一点的办法，切实提高了项目资金的综合使用效益。

年至年，共下达中央及省级农村危房改造补助资金.32亿元，其中中央补助资金73.37亿元，省级配套补助资金34.95亿元，州（市）和县（市、区）投入农村危房修缮加固改造资金5.亿元，企业和社会捐助农村危房等新农村建设约3.2亿元，完成建设总投资亿元。5年共安排农村危房及地震安居工程改造任务.62万户，其中拆除重建95.6万户，修缮加固46.92万户。

实现整合的不仅仅是资金，还有实施工程、完成目标任务的力量。为实施好这一工程，云南省各州（市）、县（市、区）党委、政府高度重视，成立了领导小组，组建专项工作机构，落实工作责任。部分县（市）还建立了“县领导包乡、乡领导包村、村领导包户，一级抓一级，层层抓落实”的工作责任制，形成了“统一指挥、整体协调、高效运转”的工作机制，为全省农村危房改造工作提供了强有力的组织保障。各地还研究制定了一系列支持农村危房改造的具体政策措施，覆盖了规划、建设、管理和技术服务的全过程；明确了补助对象、补助标准、改造方式、资金筹措、政策宣传、农户申请、“一户一档”等环节；确定了民主评议、公开公示、审核审批等程序；建立了补助资金管理、农房质量验收、安全责任到人等专项制度。

回顾5年的实施成果，省住房和城乡建设厅厅长罗应光说：农村危房改造及地震安居工程是一个综合性的工程。除了大幅改善我省农村居住条件外，还促进了我省农村整体的发展。

抗震安居

改变农村民居条件

在农村危房改造和地震安居房建设的带动下，一栋栋农村民居焕然一新，一条条乡村道路相继建成，一个个新农村拔地而起。特别是一些集中连片规划建成的“新农居”，宛若一个个“别墅群”点缀在青山绿水间，发挥了积极的示范带动效应。

在经济一直较为落后的镇雄县牛场乡田坝村，这样设施齐全的“别墅群”让村里人着实感受到新农村建设的阳光雨露。年，昭通市委、市政府按照“统一规划、连片打造、集中示范”的原则，层层制定县、乡、自然村建设规划和方案，引导农民投资投劳，整合财政配套资金和“一事一议”农村危房改造、地震安居房建设等涉农资金投入社会主义新农村建设。

大理白族自治州严格执行改造后的农村危房必须符合抗震设防的要求，争取做到“小震不坏，中震可修，大震不倒”。年洱源“3·03”地震后，该州组织专家对洱源、云龙、漾濞、剑川和永平县乡负责民房恢复重建的包保干部和责任人员、灾区从事农村民居建筑的工匠及村组干部、工程监理企业从业人员及住建系统工程技术人员进行技术培训。各县市住建部门的工作人员深入农村，为农村住房建设做好规划、设计、施工、管理等方面的服务，为农户建设安全、可靠的保障房提供技术保障。

相继建好的一栋栋抗震安居房，不仅改善了农村民房居住条件，还经受住了地震考验，较好地保护了农民群众的生命健康和财产。

在盈江“3·10”地震后，恢复重建的重中之重是民房。记者在灾区采访时发现，同样地处震区，相隔数里，有些村寨的民房变成了废墟，然而距震中不远的屯董村、翁宾村、中山村等进行过农村危房改造的村子，几乎安然无恙，也没有人员伤亡。

这些“楼坚强”，不仅出现在屯董村、翁宾村和中山村。盈江县的干部告诉记者，在苏典乡、勐弄乡、太平镇、弄璋镇、平原镇，即使在民房倒塌比较严重的村子里，有许多在年的“8·20”、“8·21”地震后恢复重建的民房，只要是按照“农村民居地震安全工程”规划建盖的，基本上都经受住了“3·10”地震的考验。

一次又一次的灾难告诉我们：农村危房改造和地震安居房建设，是我省致力实施的一项旨在改善农村民生的重点工程。工程的实施，使得农村民居质量有了质的飞跃。从根本上解决了部分住房最危险、经济最贫困群众的基本住房问题。

由于房屋安全可靠，又能得到政策扶持和各项资金补助，抗震安居房在全省农村受到了热烈欢迎，广大农民群众都期盼着自己能早日住上安全、舒适的抗震安居房，产生了“改造一户，影响一片”的社会效应。国家下达的指标每年都不够用，一些地方只好提前帮农户登记造册，重新建房，次年才分到指标并享受到财政补贴。

农村危房改造和地震安居房建设，有效带动了各级政府的投资向农村转移，包括对农村地区村镇规划、公共服务设施、基础设施配套和改善人居环境等的财政投入。财政资金起到了四两拨千斤的作用，带动农民投工投劳，拓宽了农村就业渠道，拉动了农村内需，带动了农村经济的快速发展，促进了全省城镇化水平的提高。大量进城农民工返乡，专职或兼职从事建筑行业，进行建材经营、运输、农房建设等。

通过农村危房改造和地震安居房建设，让广大农民群众感受到了党和政府的关怀和温暖，进一步密切了党群干群关系，促进了农村和谐稳定。许多地方定期召开村民代表会议，就农村危房改造涉及的问题集体交流、讨论决策，村民的积极性得到很大的发挥，民主管理越来越强、村民自我管理能力得到了极大的培养和锻炼，大大推动了基层民主管理。

农村危房改造的对象包括了五保户、低保户和因残因病致贫农户等贫困农户。通过政府补助、邻里帮工，改善了他们的居住条件，使农村贫困农户居住安全得到保证，切身感受到了社会温暖，邻里的关心，对党和政府的关怀充满感恩之情，也促进了邻里关系和谐。

迎难而上

统筹城乡保障安居

鲁甸6.5级地震再次警醒世人：没有什么事情能比人的生命更重要，解决农民安居问题刻不容缓。城乡统筹协调发展已经到了绕不过去的关节点。

截至年底，全省仍有农村危房约多万户。如果按重建和加固改造每户最低6万元的标准来计算，全部完成重建加固改造需要多亿元；如果按每年计划进度完成30万户计算的话，就算不新增危房，也还需要7年多时间……

这是任何一个省级政府都难以解决的问题，需要争取国家支持。

尽管中央近年来一直给予云南省重点倾斜，但指标有限。年，国家下达我省计划指标17.8万户；年，下达计划指标19.2万户。相对于多万户危房，这些指标犹如杯水车薪。到年底，云南省要基本消除农村危房和人畜混居现象，每年至少需完成30万户以上农村危房改造任务。

按照财政部、国家发改委和住建部的要求，建60平方米安全住房，按每平方米造价0-元计算需6-9万元，而农户需自筹至少4-7万元。危房拆除重建的国家补助标准为户均元，我省财政按1：0.5配套，最终国家及省级户均补助标准为：内地县1.万元、内地贫困县1.万元、边境县1.5万元、边境贫困县1.65万元。由于我省农户自筹资金普遍困难，而居住在危房里的贫困农户更无力自筹资金，特别困难、特别危险、特别需要等“三特”农户被迫放弃危房建设指标的情况时有发生。边疆、山区、民族、贫困、地质灾害频发的现状，也给各级财政在配套支持方面带来较大的压力。

因此，我省需要争取国家更多政策和资金上的支持，加大国家计划指标和户均补助资金力度。据省地震局统计，我省有13个地震断裂带、涉及个县（市、区）7度高烈度抗震设防地区，所分布地区的农村大部分经济条件差，原有房屋不具备抗震能力，仅靠加固改造，房屋难以达到抗震设防标准，需要从政策和资金方面对这些地区作出倾斜，建议国家单列地震多发、易发地区的农村危房改造计划，并提高支持标准，才能带动当地群众投工投劳，建盖一栋地震安居房。

目前，我省各地在开展农村危房改造和地震安居房建设过程中，严格按照“政府引导、农户自主自愿”的原则，充分尊重群众意愿，采取有效措施积极调动农村居民的主动性、积极性和创造性，引导群众自力更生建设美好家园。“自愿”是一个重要的原则，但很多地方老百姓建房水平受到经济条件和意识水平的限制，在没有意识到居住安全潜在威胁的时候，让老百姓弃家搬迁，或拆了老屋再建新房，难上加难。

当然，最重要的是建设家园要有主人翁的态度，只有从“自愿”到“自觉”，从“自觉”到“自主”，全省上下以更积极的生活态度来面对挑战，主动而为去改变贫穷落后，家园才会美起来。

8月20日，来自住房城乡建设部的专家，通过先进的电视电话系统，在昆明对云南住建系统省、州（市）、县（市、区）、部分乡镇工作人员共人进行了农村危房现状、农村人居环境“两项调查”工作培训。这位专家说，这种培训方式在全国住建系统各省区市的培训课中，还是第一次，培训面广、经费大幅降低，值得各省区市借鉴。

“两项调查”内容包含了房屋基本信息等13类70项具体指标，调查范围涉及全省农村的全部住房，约多万户。调查数据将全部录入全国信息系统，实现信息化动态管理。各级政府和住建系统都可以进行查询和管理。届时只需在自己的办公室点击电脑，就可以找到他想知道的任何一个村子的每一栋民房的户主名、房屋有无损毁等情况。

基于我省老百姓的经济条件，我省在农村危房改造中，采取了修缮加固和拆除重建两种做法，但地震告诉我们，只有依靠拆除重建，才是建设抗震安居房的出路。希望这套系统的建成，让国务院、国家有关部委更能真实、全面地了解云南实际，一个风光绮丽、民族文化丰富多彩的云南，还有更值得国家







































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